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論「美化市容與居住安全」的都更政策

林定芃 謝明瑞 2018-10-31


因都更的推動與執行不易,為加速都更進度,因而有「一坪換一坪」的都更獎勵政策之主張,亦為歷年台北市長候選人的重要都更政見;至於其制度是否可行,雖是見仁見智各有不同,唯其可行性仍可從其優缺點,以及法理與實務等多方面來加以說明,由於該政策無法一體適用,應因地制宜,同時實施彈性都更政策,而公權力的積極介入是「一坪換一坪」的都更政策能否成功的重要影響因素,且政府必須付出相對較大的代價,建議決策者宜在法令規範下,採罰責與獎勵措施並行制,二者相互鞭策,以達到加速都更之目的。

.前言
    隨著經濟的發展與時間的遞移,國內各主要城鎮的建築老化情形也愈來愈嚴重,而都市更新(或都更)則是讓都市活化,或讓城市獲得新生的方法,且若城市的建築已到了必須更新的時期,則都更有其必要性,因為都更不僅有助於城市的活化,對於人民、產業、社會、國家等的經濟發展都有很大的助益。
 
為了確保民眾居住的安全,營建署已陸續推動都更三法,包括「危老屋重建條例」、「國家住都中心」、「都市更新條例」等,其中,都市更新條例簡稱《都更條例》,其母法為《都市計畫法》,為國內推動都市更新案的主要依據,如台北市市政府捷運站、忠孝東路五段A及B兩塊兒福中心基地,以及新北市的板橋浮洲商業區、新店榮工基地等五案的公辦都更,都是以都市更新條例所規劃的內容為主要依據,唯其前提亦不能違背母法-都市計畫法的規範。
 
另外,二○一八年是中華民國地方公職人員選舉年,同年十一月二十四日舉行選舉,並由臺灣省(11縣3市)及福建省(2縣),選出新一屆的縣市長、縣市議員、鄉鎮市長…等。在當前朝大野小的政治版圖中,在總統施政滿意度每況愈下的情況下,在政黨藍綠白的三強鼎立之競爭中,首都市長的選舉顯得更為重要。特別是國內房市長久不景氣,交投低迷,老屋重建及都更進度牛步化,因此,在二○一八年的九合一選舉中,有關台北市長各候選人的競選政策之都更問題再起爭議,而在都更執行問題層出不窮,且進度極度緩慢的情況下,有關「一坪換一坪」的都更政策再受矚目,亦值得加以探討。
 
.加強防災都更進度

大體而言,防災是都更的重要目的之一,為了城市活化,並保障人民居住安全,同時對國家經濟有正面貢獻,加強防災都更的進度有其必要性,而「一坪換一坪」的都更政策則是加速都更的方法之一,簡述如下:

1.城市的防災與減災

在都更政策中,減少天災人禍是政府推動市政的重要政策,以台北市的地理環境與氣候條件為例,城市的防災與減災十分重要,政府必須設有負責各項天災與人禍的防災、減災…等工作的專責單位,同時定期安檢、監測等,以進一步保障市民生活與居住安全的目的。
 
2.防災都更的必要性

在城市生活中,防災都更主要是基於保障人民生命財產的考量因素。雖然地震、抗震不足、屋齡老舊三者之間具有密切的關聯性,也都是應予解決的問題,但仍需要採用正確而可行的方法,並有優秀的團隊來執行才有可能達成預期目標,特別是依一六九四年康熙大地震所推估的台北三百年大地震周期可能隨時爆發,若遇7級強震,將可能會有三˙五萬棟樓房倒塌,顯示台北市所將面臨的災害危險程度是政府必須正視的問題。
 
3.防災都更的推動
 
政府處理防災都更問題時,必須經由立法程序,且推動與執行都有一定的流程,以台北市為例,若欲推動都更政策,除須符合相關法令規範外,相關單位亦可考量先將北市液化潛勢圖、斷層分布,以及列管之危老建物等三種狀況同時考量並公告,讓民眾瞭解這些地區的建物無法參與都更,因為公辦都更是為了公眾利益、保障生命安全,在無法都更的地區即不宜冒然採用都更模式。
 
4.都更三法的積極推動
 
為了確保民眾居住的安全,營建署已陸續推動都更三法,包括「國家住都中心」、「都更條例」,以及「都市危險條例」,同時選定台北市的市政府捷運站、忠孝東路五段A、B兩塊兒福中心基地,以及新北市的板橋浮洲商業區、新店榮工基地等五案的公辦都更,積極推動都更政策;另外,若政府的強制健檢政策無法推動並執行,則公權力必須積極介入,用以解決人民居住安全的問題。
 
5.人民須以居住安全為依據

居住安全是購屋的基本條件,購屋人宜選擇在建築設計、施工、使用等上都沒有問題的建物作為標的,二○○三年元月一日,政府開始實施《混凝土結構設計規範》,著重於鋼筋綁紮等工法規範,因此,人民若以二○一三年以後的房屋作為購屋的前提,則其建案大抵都不必過於擔心抗震能力不足的問題。
 
6.政府須以整體性為考量

一般而言,在都更政策推動的過程中,政府應將整個國家視為一個群體,共同對抗地震的危害,同時要設法解決釘子戶問題,因為若一%的不同意戶會影響到其他九九%民眾的生命財產權,則都更仍應以民眾生命安全為最重要考量。

7. 「一坪換一坪」是加強防災都更進度的方法

都更的問題很多,且執行進度緩慢,「一坪換一坪」的獎勵模式因可達到加速都更執行的目的,是都更可以考量的政策選項,但因並非所有的地區都適合採用「一坪換一坪」的都更政策,必須有其他配套措施才可竟其功,因為唯有在周延可行的政策下,全力推動防災都更,才能改變現在工程與防災工作上的困境。

.都更政策與問題

都更政策為國家重要的經建政策,更是每次選舉的重要議題,每逢選舉期間,政治人物為了選票而競相開選舉支票,在都更問題上大幅增加容積獎勵方式,用以提升都更誘因,唯仍必須考量其可行性,亦即在一定的條件下制定相關政策,才能達到「一坪換一坪」的都更政策目標,唯若未經專業理性評估就開支票要鬆綁法規的做法,導致政策錯誤,則其所引發的危害甚大。

因此,有關國內外都市更新政策與問題的研究與分析汗牛充棟,本部分說明主要是根據並引用謝明瑞教授的「台灣的都更政策與問題」,可分為都更政策、推動、執行等三方面來說明。

都更政策
有關都更政策可分為政府都更政策與執行兩部分來說明。

1.政府都更政策

   大體而言,政府的都更政策內容詳實而複雜,但人民不易充分瞭解,如在都市更新產業行動計畫中,其行動面向包括政策法令、整合平台組織、人才培訓、輔導機制、資金等。另外,政府對於都市更新的方案目標包括選定公有土地與加速辦理都市更新、建立單一窗口服務制度、財源策略與實施、參與者的獎勵政策,以及強調政府代拆職責等,計畫詳實,亦為政府推動都更的重要依據。

2.都更政策之執行

    在台灣的城市發展過程中,因建築老化而讓城市發展受限,且都更的執行進度十分緩慢,而政府對於都市更新的執行過程,包括設立都市更新條例、頒布經濟利多政策、將都更視為國家重大經濟建設、一坪換一坪的都更獎勵、都更易被污名化、都更速度緩不濟急、成立都更小組,以及都更勢在必行等,而這些都是在都更政策執行過程中所引發的問題。

(二)都更政策的推動
   有關都更政策推動,必須先考量下列幾個部分的說明。

1.都更的定義

「都市更新」是指在都市計畫範圍內,為促進都市土地有計畫的再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,依據「都市更新條例」所定的程序,實施重建、整建或維護措施。

2.都更的目的

政府為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住品質,增進公共利益,必須大力推動都市更新,其主要目的包括促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境,以及增進公共利益等。

3.都更的方式

根據都市更新條例第四條的規範,都市更新處理方式可分為重建(指原有建築物之拆除與重新建築)、整建(指改建、修建更新地區內建築物),以及維護(指加強更新地區內土地使用及建築管理,改進區內公共設施,保持良好狀況)等。

4.都更的條件

   依都市更新條例第六條的規範,如建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足,有妨害公共安全之虞;或具有歷史、文化、藝術、紀念價值,亟須辦理保存維護…等,凡符合都更條例六大規範內容之一者,其直轄市、縣市主管機關得優先劃定為更新地區。

5.都更的內容

依都市更新條例第二十一條的規範,都市更新事業計畫應視其實際情形,其內容包括計畫地區範圍、實施者、現況分析、計畫目標、細部計畫及其圖說…等十八項。

6.都更的實施方式

依據「都市更新條例」第二十五條規定,都市更新單元內重建區段的實施方式有私辦都更及公辦都更兩種,前者為私人企業經營;後者為政府以權利變換、徵收、區段徵收或市地重劃方式實施。

(三).都更執行的問題
大體而言,業者因執行國家都更政策所衍生出來的問題很多,除政府所認定的八大問題之外,還包括民間執行都更過程中所經常面臨的問題,如都更速度緩慢、公部門執行都更的困難…等,這些都更問題中,雖有部分重疊或認定上的差異,但仍可做為另類補充說明,茲擇其較重要者說明如下述。

1.政府面臨的都更問題

台灣都市更新的問題繁雜,內政部根據實施都更的流程與執行經驗,提出都更在執行中所面臨的八大問題,分別是民眾錯誤期待、審議程序冗長、公權力未彰顯、公辦能量不足、由建商實施、違憲條文待解、自主更新不易、弱勢戶須協助等,這也是政府在推動並執行都更過程中,最經常面臨的問題。

2.執行進度緩慢

根據財團法人都市更新研究發展基金會調查,在二○○二到一四年期間,全國累積核定的都市更新事業案僅三七三件,平均一年核定約二十七件,且僅限於台北市、新北市、基隆市、台中市、南投縣、台南市與高雄市等七縣市,其餘縣市均懸而未決。另外,台北市建照核發數量平均一年核發建照約為三二九件,其中,平均僅有十件都市更新案為申請的建照,占比僅約三%,亦即都更的案量少,且成功的案例低。

3.公部門執行困難

一般而言,更新地區所面臨的問題很多,比較常見者如私有土地產權複雜、公有土地管理機關眾多、區內違建及占用問題嚴重,都市更新先期投入所面臨的風險高、處理時程不確定,民間業者投入意願低…等。特別是在當前的都市更新與實施過程中,其所面臨的主要問題如產權複雜、都更資金取得困難、缺少專責機構、中央無循環運用經費、權利變換機制須有健全之估價制度配合,以及公權力未積極介入等,都是公部門在執行都更過程中所經常面臨的問題。

4.制度僵硬不明確

在都更政策推動與執行的過程中,受制於政府的制度不甚明確的影響,導致都更進度緩慢,且行政缺少效率,如執行單位或決策者無法判定都更與改建的不同、土地私有化制度、施行時間太長、都更權益不明確、資訊不透明與不對稱,以及權利變更無法滿足參與者需求…等,而這些因制度僵硬或不明確所引發的問題,是影響都更執行進度緩慢的主要原因。

5.其他不確定因素

   在都市更新問題中,除了政策面與執行面存在著問題外,尚隱含著一些其他不確定性因素,包括不動產估價的獨立性與專業性問題、釘子戶問題難以解決、都更機制未建構完備、聽證會流於形式、建蔽率與容積率的分配不均、一坪換一坪的觀念不易釐清、共同負擔比例與分屋比例的處理、「百分之百同意」的都更不易執行、以建商為主的都更模式無法強制,以及全國各地的都更未能因地制宜等,而這些問題也是都更決策者與參與都更者所必須進一步瞭解或考慮的問題。

四、一坪換一坪的都更政策
由於都更政策的推動與執行所引發的問題很多,執行不易,為加速都更進度,因而有「一坪換一坪」的都更獎勵之主張,相關內容可分為下列幾個部分來說明。

(一).背景因素

在城市發展的過程中,因為建築物老化或因天災人禍而產生的都更問題很多,推動不易,唯若活化城市是現代化國家的重要工作,且都更政策勢在必行,則必須考量如何解決問題,並以務實而可行的方式,再以合法、合理、合宜的都市更新方法,推動都更政策的執行,而「一坪換一坪」的都更政策則是其中的選項,其背景因素如下述。
  1. 都市建築老舊
二○○○年以後,國內都市發展逐漸呈現人老與屋老的「雙老」窘境。根據行政院主計處的《台閩地區住宅狀況研析》報告,各縣市住宅皆以二至五樓公寓為主要之建築類型,占總住宅,量數的六成以上,且一九九○年以前竣工的住宅均以二~五樓公寓為主。
 
再根據二○一○年的「人口與住宅普查」資料,在九二一大地震以前,國內二至五樓住宅竣工的有四二七萬多宅,遠超過二○○○年以前竣工的六層樓以上建築一七七萬宅,亦即五層樓以下住宅約為六層樓以上住宅的一˙五倍。另外,二○一七年,國內四、五層樓未符合耐震標準約有八十六萬棟,占同類建築的二成以上,而都更不易,且進度緩慢,都市老舊建築愈來愈多,並已成為城市活化及國家發展的重大隱憂。
 
2.地震引發都更問題

台灣地震頻繁,老舊房屋普遍抗災抗震能力不足,更缺乏消防安全設施,一旦發生天災人禍,則民眾的生命及財產損失都將面臨重大威脅,而台北市建築則是全台最老舊,且耐震係數嚴重不足的城市,消防安全設施缺乏,民眾的生命與財產面臨較大的風險,老人所面臨的老屋風險更大。
如二○一六年二月六日,發生於臺灣南部的高雄美濃地震,造成臺南市永康區永大路二段與國光五街交叉口的維冠金龍大樓倒塌事故,居民傷亡慘重;二○一八年,花蓮再發生強達七˙三級的大地震,不僅引發民眾對居住安全的關注,而且也讓都市更新問題再受重視,特別是老屋比例相對較高的台北市,其防災都更的執行問題更受注意。
 
3.推動防災都更有其必要性

在現代經濟社會中,防災都更是讓都市可以繼續成長並發展的重要途徑,以台北為例,台北市民平均居住空間只有六˙二坪,屋齡平均三十四年,為全台建築最老舊的城市,且耐震係數嚴重不足。此外,台北市超過三十年的舊公寓達十八萬戶,若以每戶五口人計算,居住老舊公寓市民有近九十萬人,是台北市總人口數的三分之一,若發生類如高雄或花蓮般的強震,其所導致的災害甚大。為提升市民居住安全,以及城市防災有其必要性,政府可考量以容積獎勵方式或其他鼓勵方法,協助市民舊居換新屋,雖然因防災都更推動所引發的問題很多,但政府必須有能力解決都更的問題,亦即政府推動防災都更有其必要性。

4.選舉引爆「一坪換一坪」都更的爭議

二○一八年,國內房市已進入第4年的不景氣,房市交投清冷,都更速度緩慢,基於人民居住安全,以及房地產是景氣火車頭的考量,如何振興國內房市有其必要性,因此,在二○一八年的九合一選舉之台北市長選舉中,有關「一坪換一坪」都更政策再起爭議,現任柯文哲市長認為「一坪換一坪」的政策與現實脫節,而不必支付任何費用便可參與都更的做法更是不可行;唯國民黨市長參選人丁守中則認為可以善用公權力的執行,啓動容積獎勵,並提出「一坪換一實坪,外加一個停車位」的都更政策,鼓勵民眾以舊換新,並積極成立直屬市長的「緊急災變防救局」,以達到都更的目的。

(二).一坪換一坪的都更意義
在都市發展的過程中,早期的建築少有統一規範,消防法規亦付之闕如,或規範不齊備,且三十年以上的老舊公寓大多臨路而建,其樓梯、走道、騎樓等大多合併在主建物權狀中,室內坪數實際上約等於或略低於權狀的九成,也就是所謂的「零公設」。
 
然而,在現代建築中,因必須考量防火、避難、休憩、逃生等因素,亦即在建築中必須預留通道,增加樓梯、建築設備、救災中心……等空間,因而限縮可建築面積,導致建蔽率與容積率大幅增加,若再考量高達三至四成的公設比,增建大廳、健身房、游泳池、公共花園…等,導致可供居住的空間大幅減少;特別是自二○一八年元月一日起,建物的雨遮屋簷已改成不計坪,也不計價,使得原有一坪的土地只剩下約○˙二坪可供使用,亦即都更後使用面積大幅減少,這也是影響人民不願參加都更的主要因素,而「一坪換一坪」的都更政策,即是讓參與者可以回到原有的使用坪數之政策。

事實上,早在一九八三年,台北市政府便已發布「台北市都市更新自治條例」,唯台北市的老舊公寓更新進度緩慢,市民的居住品質難以提升。為加速都更進度,一九九八年,政府公布「都市更新條例」,而為符合社會需求,其內容亦曾多次修正,唯都更效率依然不彰,主要因參與都更者大多會考量都更前後的房地產之個人可使用空間面積及總值之增減變化;因此,政府必須提出一套合法、合理、合宜的可行性制度,才能加速都更的進度,而「一坪換一坪」都更政策則是考量的方式之一。

(三).實例說明

二○一○年,郝龍斌在競選連任台北市長期間,就曾推出老舊公寓更新專案及台北好好看政策,老舊公寓更新喊出「一坪換一坪」、「保證室內面積不縮水」、「有錢自己賺」,只要是台北市三十年以上,且四和五層樓公寓佔基地三分之一以上,為完整街廓或兩千平方公尺以上,且有一半住戶同意,就可以向市府提出申請,最高可達現有容積的兩倍。此外,參與重建的住戶不僅可以舊屋換新屋,室內坪數一坪換一坪,甚至還可擁有車位。唯郝龍斌再任四年市長後的推行結果,老舊公寓更新專案因整合及審核問題很多,因此,容積率雖鬆綁,但都更並未成功。

二○一四年,連勝文競選台北市長時,提出都更政見「一坪換一坪、樓梯換電梯」的主張;主要由於台灣地震頻繁,特別是高雄與花蓮大地震後,許多人開始關心台北市的居住安全問題,而台北市住宅屋齡是全台灣最老舊的城市,由於耐震係數嚴重不足,加上巷弄狹窄,又沒有電梯,如發生六˙三級以上強震,預估會有四千棟建築倒塌,十萬人曝露在公共危險的傷亡風險之下,市民居住安全完全無法獲得保障,都市問題再受到關注。
 
二○一七年十一月二十三日,政府通過《都市更新條例》修正草案,在第一章的總則中,即開章明義地指出,為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益。主要因都市更新由於牽涉龐大容積獎勵利益,也影響北市法定容積總量管制,唯因都更勢在必行,因而亦有「強制都更」的主張。
 
二○一八年八月,台北市長候選人丁守中也提出「一坪換一坪,外加車位」政見,其立基點源於一九八○年代初期,台北市開始以增加容積作為獎勵手段,鼓勵建商增設停車位和開放空間,但在少子化後,台北市人口每年減少千分之三,預估十年過後,將會減少約十六萬人,在人少地多的環境下,可用的法定容積愈來愈多,因此,可以試著以容積獎勵作為工具,實現一坪換室內實際一坪,並再多送一個停車位的理想。亦即政府應以擴大容積獎勵方式,協助市民舊居換新居,並以「一坪換室內實際一坪」為目的。

五、「一坪換一坪」的都更政策之可行性分析
有關「一坪換一坪」的都更政策之可行性分析,可從其背景說明、優缺點分析,以及條件分析等幾個部分來加以說明。

(一)背景說明
在「一坪換一坪」的都更政策上,其背景說明如下述。

1.都更案件減縮

根據台北市都市更新處的都市更新計畫的統計,二○一五年的都更送件數達一四六件,為近年最高峰,主要因二○一○年,台北市長郝龍斌推出「一坪換一坪」中低老舊房屋都更專案,雖條件嚴格,但社區最高可獲得二倍容積獎勵,唯二○一五年,該專案已經截止申請,因此,在計畫結束前,都更申請案件大幅增加,也讓都市更新計畫送件量達到高峰,但計畫結束後的翌年,都更申請數量鋭減為四十三件,二○一七年更僅剩二十九件,顯示在沒有誘因的情境下,都更案件會快速減縮。

2.以容積獎勵推動都更政策

在都更政策的主張上,認同「一坪換一坪」都更政策者,其認為台北市人口逐年減少,為使都更進步更為快速,可以考量以大幅容積獎勵方式,加高樓層、縮小建蔽率,使道路、公園變大,並協助市民以舊屋換新屋,唯其做法必須先考量區位及土地特性,且政府的公權力能有效而積極的介入,因為在必須加速都更執行進度的政策前提下,若能採用罰責與獎勵並行制,則「一坪換一坪,外加一個停車位」的都更政策應可加以考量。

3. 「一坪換一坪」的都更政策

二○一○年,台北市政府制定都更舊公寓專案,針對四、五樓的公寓,提出「一坪換一坪」的都更政策,希望誘導建商整合進行都更,二○一五年專案到期,但僅三件都更案開工,主要因政策內容及推動方式未臻完善,且宣導內容不足,亦引發不同爭議。二○一八年,台北市長選舉再度引發都市更新的議題,「一坪換一坪」的都更主張再度浮現,有候選人認為實際可行,有候選人認為只有局部可行,而執政者更認為台北市的「一坪換一坪」都更政策,僅是一種「虛偽性大於可行性」的選舉口號,只會激發人民的貪念,而讓真正的都更政策難以實現。

(二).都更優缺點分析
有關「一坪換一坪」的都更政策之良窳,學者專家各有不同的看法,唯在分析其可行性之前,宜先瞭解其優缺點,簡述如下述。

1.優點方面
有關「一坪換一坪」的都更政策之優點說明如下:

(1).都更是多贏的經建策略

一般而言,房子是否需要參與都更,除可從防震係數檢視是否符合當前法令、建物管線老舊、漏水陸續出現……等建築物本身問題評估外,還可從整體環境全面改善、不動產價值提升、提升國家形象…等外在條件加以考量,因此,若都更活動可以順利進行,則可以創造出足以分享給人民(屋主)、產業、社會、政府,以及整體國家的利益,是一種「多贏」的經建策略。

(2).都更有助國內經濟發展

一般而言,都更必須來自大量的建築技術,而建築是內需型經濟,不受國際經濟環境影響,且比較容易推動並執行,因此,營建業或房地產業素有經濟景氣火車頭的美譽,亦即都更活動對台灣經濟發展有相互加成的效果,特別是建築不是一次性消費,其經濟上的外溢效果很高,所引發的邊際效應一般都會成倍數成長,且北市都更政策對城市美學、智慧城市、社會福利等,都會產生重大影響。

(3).可加速都更進度

為了解決都市建築老化問題,同時保障人民居住的安全,都更有其必要性,唯因都更後的可居住坪數大幅減少,人民參與意願不高,亦造成都更速度緩慢;為鼓勵都更進度可以持續進行,則「一坪換一坪」的都更政策有其理想與現實的考量,唯政府若能進一步輔於其他行政救助或輔導措施,則可加速都更速度,對於城市活化及國家整體經濟建設應會有所助益。

2.缺點方面
大體而言,「一坪換一坪」的都更政策必須有足夠的配套措施以之因應,否則成功的機會相對有限,其相關的缺點簡述如下。

(1).增加容積率無法解決都更問題

在都更實務的推動上,「一坪換一坪」是否可行,見仁見智各有不同,若以台北市成功的都更案例來觀察,如水源路四、五期整建住宅都更案,其成功因素主要是來自專案的執行,但若要擴大為全面性的實施可能不易。特別是如果把所有的容積獎勵額度用罄,不僅不符合世代正義,也會造成人口過度集中北部的失衡現象,這種缺少都市計畫觀念,且未考量人口過度集中可能帶來居住品質下降的做法,可能造成城市的過度負荷,應非都市更新的重點,亦不是在法令規範下所能順利通過的都更模式,亦即增加容積率無法有效地解決都更問題。

(2). 「一坪換一坪」的都更條件相對苛刻

在都更政策推動的過程中,「一坪換一坪」是條件問題,而台灣絕大部分地方都沒有辦法符合相對應的條件,若以台北市為例,低矮且面積較大的老舊公寓有機會達成目標,因為樓層越低,容積率越高,若當地房價愈高,其達標的可能性就愈大,唯在建築聚落發展已趨近飽和的都會區中,大部分的都更可能都不符合「一坪換一坪」的條件。

(3).房屋持有成本增加

一般而言,屋主參與都更後,一般都必須付出相對較高的費用,如都更以後的房屋稅、地價稅之漲幅甚大,造成人民不願都更,而使都更推動不易進行,有些個案甚至近乎處於停滯狀態。

(4). 「一坪換一坪」的都更政策易引發爭議

在都更的實務上,若採用「一坪換一坪」的都更政策,則易讓民眾誤以為以舊換新不須付出任何代價;事實上,此一都更政策有其一定的限制條件,且難以符合所有參與都更者的需求,因此,若政府或建商不能對參與者實情以對,則可能淪為虛偽性大於可行性的都更口號,在此情況下,僅會激發人民的貪婪,且爭議性較大,對都更政策的推動並無實質意義。

(三).條件分析
大體而言,「一坪換一坪」的都更政策實施不易,唯其可行性仍可從法理及實際執行等兩個條件來加以說明。

1.法理上的觀點
在「一坪換一坪」的都更政策之法令與理論上,須考量下列的因素,即:

(1).都更必須符合法令規範

一般而言,在都更計劃中,每個縣市的做法或有不同,但不能脫離相關法令的規範,以台北市為例,其土地劃分、建築法規及都更條例都有明確規範,土地大致劃分為商一至商四,以及住一至住四等,建蔽率及容積率也有明定,若住戶臨馬路土地劃分屬於商業用地或住三之一,則有較高的容積率,住戶條件若好,興建期間有房租補貼,且能分回的建坪自然就多,但市區老舊公寓大多屬於住三,其建蔽率為四十五%、容積率為二二五%,也就是一地坪的法定容積可建2.25建坪,若加上基礎容積及都更獎勵,或可達三至四建坪,對於三層樓以下持有土地較多,甚至於是空地的住戶或地主,可能可以一坪換更多坪,然四、五層樓的老舊公寓持有土地較少,若要達到一坪換一坪並外加車位之目標,則相對比較困難。另外,若為海砂屋的舊地重建,則獎勵增加的量體有限,且建商成本若無法轉嫁給購屋者,則原住戶可能仍需貼補差額。

(2).宜以國土規劃為考量

一般而言,國土規劃法是都市更新條例的母法,亦即都市更新必須考量國土規劃的問題,因此,比較適當的做法是以整體國土規劃為前提,以區域均衡方式疏散居民到雙北市以外的縣市,因為在建蔽率與容積率的地區中,一旦發生天災人禍,則即使可以躲過地震天災,但其他如戰爭、水災、風災、停電、停水等災難可能無法避過,而其所引發的交通擁擠現象,亦可能帶來交通癱瘓的問題。

(3).宜先瞭解區位的土地特性

一般而言,房地產價格變化主要來自區位,而區位建築又必須考量地質是否適合建物的因素,以雙北市為例,其位處斷層地帶,具有順向坡、土石流、土壤液化等地質敏感區的特性,亦即雙北市的地質不夠穩定;另外,建蔽率與容積率則因全國人民湧向都會區而顯擁擠,而都更已有容積獎勵五成的規定,若要再以大幅容積獎勵方式增加都更誘因,將造成人民生活品質的下降,且亦無法通過當前相關法令的規定。

(4).容積與交通必須配合

理論上,若能不斷放寬容積獎勵,都更就能推動得更為快速,但實務上,在整個城市的發展政策中,不可能讓容積無限制增加,因為這不僅是增加容積率的問題,還必須考量交通建設計畫的配合,否則其所留下的交通問題會嚴重影響當地人民生活的品質,亦即容積率不論是維持不變或提升,都必須有其他的配套措施來加以配合。

(5).必須考量法定公設的問題

在「一坪換一坪」都更政策的爭議上,雙方可能都忽略了都更一坪換一坪的真正涵義,主要因屋主與建商在坪數認知上有所不同,所謂的一坪換一坪一般是指「室內坪數」,因為屋主關心的是能夠使用的私人專用空間有多少,但老舊公寓華廈在都更後,若改變成大樓或豪宅,則公設比通常會大幅增加,亦即法定公設太高,而建商沒有義務要為住戶負擔因都更所需增建的樓梯、法定停車位、防災避難空間等公設的所需費用,而在目前法規不明確的情況下,易造成公部門、建商、參與者等多方的對立,因此,政府應該檢視過去制定的相關建築法規,讓大家對於費用負擔能更為合理,同時也要讓民眾瞭解,不宜為了少數人財產權而將居住正義無限上綱;政府應審慎檢討相關法規,並對不合常理的都更條例加以修正。亦即政府宜設法解決爭議,除了都更條例的規範外,在「法定公設」上也宜有更明確的規範;在此情況下,「一坪換一坪」的都更政策推動並非不可能。

(6).宜考量居住品質問題

人民居住城鎮的綠地多寡是影響生活品質的重要因素,根據世界衛生組織)的建議,城市居民應享有每人平均綠地面積九平方公尺,台北市雖為台灣的政治中心,但在人均綠地面積僅有四˙八五平方公尺,尚不到WHO所訂標準的一半,亦即世界綠地公園比率排行偏低。

(7).調降稅率增加都更誘因

政府執行公權力宜恩威並重,對於不願參加都更的釘子戶,除了相關罰責應以規範外,對於配合都更政策的人民亦能給予適度的獎勵,如以租稅減免推動都更,房屋稅以減半徵收最長十二年或更長為考量,則應可稍加提升建商投入都更的意願和誘因。

2.實務執行上的觀點
在「一坪換一坪」的都更政策之執行上,須考量下列的因素,即:

(1).必須符合一定的要件

根據過去為期五年的「一坪換一坪」都更專案,要符合都更條件者,其基地面積須達二千平方公尺,但北市土地面積普遍偏小,加上地主整合難度高、投入時間長,推行成效不如預期,在市政府推動「一坪換一坪」專案後,又加深地主「若無法一坪換一坪,則反對都更」的觀念,整合難度提升。另外,2014年後,國內房地產不景氣,加上都更案時間風險大,許多建商退出都更市場,導致都更送件數大減。特別是目前中央「容積獎勵上限一˙五倍」的天花板限制,造成地主不想出資,卻想「一坪換一坪」,建商在「都更戶百分之百意」的雙重限制下,參與都更意願下降,若政府不能針對都更地區分類表列獎勵條件,減少都更阻力,則都更的推動將更為困難。

(2).「一坪換一坪」政策無法一體適用

在台北市參與都更的所有個案中,參與者不宜有 「一坪換一坪」的期待,有些個案可以「一坪換一坪」,但大部分的個案則不行。因為送高容積以增加改建誘因,雖可適用於部分案件,但不能適用每個案例,如以狹窄小巷的建設為例,在窄巷內改建高樓,既不可能通過都更條例的規範,亦不可能通過都市計畫的說明,且對人民的居住品質會有不良影響。另外,在政府所推動的「一坪換一坪」都更政策中,開工率不到四%,顯示並非是良好的都更政策,因為並不是所有的個案都可採用「一坪換一坪」的都更政策。

(3).都更政策應因地制宜

在「一坪換一坪」的都更條件下,或可促成都會地區如台北市等的都更速度,唯若從建商的觀點,因老舊公寓改建大樓,會衍生出公共設施、要求雙電梯、設置電梯等規範,因此,原本老公寓的「實坪」可能被公共空間稀釋,導致屋主都更誘因不足而不願意參與。因此,政府可考量以「容積彈性」模式,來解決「一坪換一坪」所引發的問題。如台北市四個樓層規畫的老舊公寓可能可以達到室內一坪換一坪的目標,但五層樓的公寓,就未必可以享有同樣條件,因此,若能放寬容積,自執行效率會更佳。

另外,目前政府推行的「危老條例」並沒有限制基地最小面積,又有高容積獎勵,因此,若能透過「台北市土地使用分區管制自治條例」草案,放寬建蔽率及高度限制的規範,應也是政府推動都更可考量的因素,亦即都更政策的因地制宜十分重要。

(4).宜實施彈性政策

一般而言,都市更新所牽涉的法規繁雜,且其所需的人力與物力甚為龐大,執行不易,唯政府握有行政權,亦有修改或新增行政法規定的權力,應可考量法定容積率或建蔽率的修正,甚或總量管制的鬆綁等,而非坐以待斃而不求進步。另外,都更是都市活化的重要依據,特別是都會地區的建地稀少,都更確實有其必要性,政府若能因地制宜,調整政策內容,並能解決釘子戶問題,則建商只要有合理利潤,則都更政策為屬可行。

(5).政府公權力的介入

大體而言,只有都更政策順利推動,才能讓老社區加速翻新,也才能對人民的權益,社會的發展,以及國家經濟的發展有所助益;由於都更政策包含私人都更與政府都更,唯其成功與否,主要仍是政府的能否推動與配合,如台北市都更是否成功,關鍵在於政府態度,因為唯有公權力的積極推動,才能落實都更政策,並在特定的條件下,達成「一坪換一坪」的都更目標。
 
總之,國內三、四十年前所興建的老舊公寓,其容積率或建蔽率大多未達限制標準,都市更新相對有利,加上政府對都更優惠容積率,尤其在住宅區項目,住一容積率六○%、建蔽率三○%,但「住三之一」或「住四之一」的容積率四○○%,建蔽率四五%至五○%,而商業區容積率更高達八○○%,足見老舊公寓或國宅更新,只要市民意願高,政府亦可積極配合,則都更仍有創新的可能,問題在於人民的配合以及政府的擔當魄力與執行力。
 
.結論與建議

經由前述的分析與說明,可據以列出本文的結論與建議如下:
  1. 在經濟發展與時間遞移過程中,建築老化情形也愈來愈嚴重,而都市更新則是讓都市活化的方法,其對於人民、產業、社會、國家等的發展均有所助益。特別是選舉期間,有關「一坪換一坪」的都更政策最受矚目,值得加以探討。
  2. 為了城市活化,並保障人民居住的安全,同時對國家經濟有正面貢獻,都更有其必要性,其相關內容包括城市的防災與減災、防災都更的必要性、防災都更的推動、都更三法的積極推動,以及都更須以整體性為考量等。
  3. 都更政策為國家重要的經建政策,相關的研究包括都更政策(如政府都更政策與政策之執行)、政策推動(如都更的定義、目的、方式、條件、內容、實施方式等)、執行問題(如執行進度緩慢、公部門執行困難、制度僵硬不明確等。
  4. 由於都更的推動與執行所引發的問題很多,執行不易,又因參與都更者都會考量都更前後的個人可使用空間面積及總值之增減變化,而「一坪換一坪」都更政策則是可考量的方式之一,如各選舉年期間,台北市長候選人均提出「一坪換一坪」的都更政見,顯見加速都更有其必要性。
5. 「一坪換一坪」的都更政策實施之可行性分析中,包括它的背景說明、瞭解都更的優、缺點,以作為是否推動「一坪換一坪」的都更政策的基礎。
6.「一坪換一坪」的都更政策實施不易,其可行性的條件可從法理與實務兩方面,前者如都更必須符合法令規範、國土規劃、法定公設…等;後者如必須符合一定的要件、應因地制宜、宜實施彈性政策,以及政府公權力的介入。
7. 在參與都更可能產生更多的不利條件下,使得國內都更進度牛步化,若欲加速推動都更,則「一坪換一坪」都更政策可加以考量,唯因其不確定性因素多,建議必須要有公權力的積極介入,在法令規範的罰責與獎勵制度並行下,達到加速都更的目的,亦即都更能否成功,其主要鍵因素是政府公權力的介入。